חקיקתו של חוק אוויר נקי בשנת 2008, וכניסתו לתוקף ב-1 בינואר 2011, היוותה מהפכה של ממש בהסדרת תחום איכות האוויר בישראל. החוק מרכז לראשונה את כלל ההיבטים הקשורים לאיכות האוויר בחוק אחד ותחת גוף אחראי אחד – המשרד להגנת הסביבה.
לרגל שנה לכניסתו לתוקף של חוק אוויר נקי, הוציאה הקואליציה לבריאות הציבור דו"ח מעקב אחר יישום החוק. הדו"ח מצביע על פערים ביישום ונותן דגשים מרכזיים לשנים הבאות, כולל המלצות מעשיות למימוש טוב יותר של מטרות החוק.
בחוק אוויר נקי טמון פוטנציאל רב לשיפור איכות האוויר בישראל, אך המימוש, לאחר שנה אחת בלבד, מצביע על יישום חלקי בלבד. על מנת להביא לשיפור משמעותי באיכות האוויר אותו אנו נושמים נדרשים צעדים רבים נוספים.
הממצאים העיקריים:
ערכי איכות אוויר
במסגרת התקנות לחוק נקבעו ערכי איכות אוויר – ערכים מרביים לריכוזי 28 מזהמי אוויר בסביבה. נקבעו שלושה סוגי ערכים:
- ערכי יעד – ריכוז מזהם אוויר שמעליו קיימות השפעות בריאותיות או סביבתיות שליליות.
- ערכי סביבה – ריכוז מזהם אוויר שמעליו ניתן לנקוט בצעדים כנגד המזהם בשל זיהום אוויר בלתי סביר.
- ערכי התרעה – ריכוזי מזהמי אוויר גבוהים שמעליהם יש להכריז על זיהום אוויר חריג.
בדו"ח נמצא כי ערכי היעד אכן לוקחים בחשבון את ההשפעות הבריאותיות של המזהמים השונים, אולם עבור מזהמי אוויר מסוימים קיימים פערים לא סבירים בין ערך היעד לערך הסביבה. לשלושה מזהמים (PM 2.5, כספית ו-1,3 בוטדיאן) טרם נקבעו ערכי סביבה, ולתשעה אחרים קיימים רק ערכי סביבה שנתיים אך לא קצרי טווח, מה שמקשה מבחינה טכנית על בדיקת העמידה בערך הסביבה.
כמו כן, החוק מאפשר לקבוע ערכי ייחוס, שהם ערכי יעד למזהמים נוספים, אך הדבר לא נעשה על אף שוועדת אלמוג (ועדה שהוקמה על מנת לקבוע ערכי ייחוס למזהמי אוויר וסיימה את עבודתה בשנת 2006) קבעה המלצות לערכי ייחוס ל-112 מזהמי אוויר. לגבי ערכי התרעה, יש לבחון מחדש את התרחישים להתרעה על זיהום אוויר חריג ולקבוע ערכי התרעה לפרק זמן קצר יחסית ולא יממתי. ככלל, על מנת להשיג את מטרות החוק נדרשות השלמות רבות בערכי איכות האוויר בשנים הקרובות.
זיהום אוויר מתחבורה
בחוק קיימים מספר סעיפים המתייחסים או יכולים להתייחס לזיהום אוויר מתחבורה, ובהם חיוב הכנת תכנית לאומית לצמצום זיהום האוויר, אפשרות הכרזה על אזור נפגע זיהום אוויר, קביעת הוראות לגבי רכב, בדיקות רכב ודלקים על ידי השר להגנת הסביבה, וכן קביעה ופרסום של דרגת זיהום אוויר לרכב. למרות חלקה המשמעותי של תחבורה בזיהום האוויר, המשרד להגנת הסביבה משאיר את רוב הטיפול בנושא למשרד התחבורה ולא נותן מענה מקיף לזיהום ממקור זה ביישום החוק.
פרט לצעדים המפורטים בתכנית הלאומית לצמצום זיהום האוויר, שבתחום התחבורה הציבורית הם מצומצמים ביותר, ולאפשרות ההכרזה על אזור נפגע זיהום אוויר שעדיין נשקלת, כל שאר הסעיפים בחוק מכוונים לצמצום הפליטות מרכב פרטי, ולא להצעת אלטרנטיבה בדמות תחבורה ציבורית, כמקובל בערים רבות בעולם. לכן, הכלים הקיימים בחוק לצמצום זיהום אוויר מתחבורה לא באים לידי ביטוי ביישומו ויש לפעול לעידוד השימוש בתחבורה ציבורית ולא רק להפחתת הפליטות מכלי רכב פרטיים.
התכנית הלאומית לצמצום זיהום האוויר בישראל
במסגרת החוק גובשה תכנית לאומית לצמצום זיהום האוויר, בהליך מעמיק ותוך שיתוף מספר רב של גורמים. למרות זאת התכנית לוקה בחסר במספר תחומים, ביניהם: התייחסות מצומצמת לתחבורה ציבורית, חוסר התייחסות למאפייני זיהום אוויר אזוריים והתייחסות מרובה להמלצות ובחינות ולא לצעדים אופרטיביים.
ניטור ודיגום
רוב דרישות החוק לעניין ניטור האוויר מולאו כלשונן. עם זאת, באופן מעשי מערך ניטור האוויר לוקה בחסר משמעותי, המקשה על קבלת תמונת מצב של זיהום האוויר והשלכותיו על בריאות האוכלוסייה בישראל. על כן, יש לעבות את הפריסה הגיאוגרפית של מערך הניטור, את סוגי המזהמים המנוטרים וכן לבצע את תכנית הדיגום הרב-שנתית (תכנית הקיימת במשרד להגנת הסביבה ומטרתה למדוד בתדירות גבוהה את ריכוזיהם של מזהמי אוויר רבים שלא מנוטרים באופן שגרתי) באופן מיידי.
אזורים נפגעי זיהום אוויר
אחד הסעיפים בחוק מאפשר למשרד להגנת הסביבה להכריז על אזור שנמדדו בו חריגות מערכי איכות אוויר כ"אזור נפגע זיהום אוויר". הכרזה זו תחייב את הרשויות המקומיות באזור להכין תכנית לצמצום זיהום האוויר בתחומן ולהגישה לשר להגנת הסביבה. המשרד להגנת הסביבה שוקל הכרזה על אזורים נפגעי זיהום אוויר. הקואליציה קוראת להכריז על אזור גוש דן, ירושלים ומפרץ חיפה כאזורים נפגעי זיהום אוויר, על מנת לחייב את הרשויות המקומיות לקחת אחריות על בריאות תושביהן.
כמו כן, מאחר וזיהום האוויר שונה בין אזורים בארץ לפי מאפייניהם השונים (כגון נוכחות תעשיה ותחבורה בשטחן, טופוגרפיה ומשטר הרוחות, ועוד), בצעדי המדיניות הנגזרים מחוק אוויר נקי יש להתייחס לזיהום האוויר האופייני והייחודי לכל אזור בארץ ולהתאים תכנית פעולה לצמצומו.
היתרי פליטה
אחד הפרקים החשובים בחוק הוא הפרק לגבי היתרי פליטה. דרישה זו מחייבת את רוב מפעלי התעשייה בישראל להגיש באופן מדורג עד שנת 2015 בקשה מפורטת להיתר פליטה, המפרטת נתונים רבים על המפעל, על סוגי מזהמי האוויר שהוא פולט וכן השוואה בין הטכנולוגיות הקיימות במפעל לבין הטכנולוגיות הסביבתיות הטובות ביותר.
מצאנו כי דרישות החוק לגבי היתרי פליטה מולאו. בשנים הקרובות, ובמיוחד בשנת 2015 בה יגישו בקשה להיתר פליטה חברות האנרגיה, הזיקוק והתרופות, תתברר משמעותו המלאה של כלי זה ונוכל להעריך האם הוא הביא לשיפור באיכות האוויר בישראל. עם זאת, על מנת לקבל אינדיקציה לגבי דיוק תוצאות המודלים, אנו קוראים להוסיף להנחיות הבקשה להיתר פליטה השוואה של תוצאות המודל עבור ריכוזי מזהמים בסביבת מקור הפליטה לתוצאות ניטור. השוואה כזו תאפשר לתקף את תוצאות המודל ולבחון את מהימנותו.
לסיכום, חוק אוויר נקי הוא חוק מצוין שנותן כלים רבים לשיפור איכות האוויר, אולם השפעתו האמיתית של החוק נמדדת ביישומו. על אף שרוב דרישות החוק מולאו, בכדי להשיג את מטרותיו יש לעשות שימוש נרחב יותר בכלים שהחוק נתן, בייחוד בשנים הקרובות בהן ייבחנו מחדש ערכי איכות האוויר, יוגשו בקשות להיתר פליטה על ידי רוב מפעלי התעשייה, ייבחן יישומה של התוכנית הלאומית לצמצום זיהום האוויר בישראל (שעדיין לא אושרה), ותישקל הכרזה על אזורים נפגעי זיהום אוויר.
לקריאת הדו"ח המלא >>
* הדו"ח נכתב הודות לתמיכתם האדיבה של קרן גולדמן וקרן ברכה.
שנה לחוק אוויר נקי: מעין חיים בראיון בתכנית בדרך אל הטבע, רשת ב', 21.1.12 >>
